De koolstofarme concurrentiekracht van Europa: veel meer staatssteun, maar ook Uniesteun?

Wie het nieuws heeft gevolgd kan er niet omheen: Europa luidt de noodklok over de concurrentiekracht van de Europese industrie en de daaruit volgende dreiging daarmee economisch irrelevant te worden. Na twee rapporten en een verklaring van de Europese Raad hebben we nu de Clean Industrial Deal, waarin de subsidiëring van de vergroening van de industrie een belangrijke pijler is. Dat roept meteen de vraag op hoe het subsidiëren van ondernemingen teneinde de concurrentiekracht te vergroten zich verhoudt tot het beschermen van de onverstoorde mededinging? Deze bijdrage bevat een korte analyse van wat Letta en Draghi hebben geschreven in hun rapporten en wat de reactie van de Unie is op hun analyses.

Letta en Draghi: De Inflation Reduction Act als inspiratiebron

De rapporten van Letta en Draghi zijn aangevraagd door de Raad en de Commissie met ongeveer hetzelfde doel: in kaart brengen wat er aan de hand is met de concurrentiekracht in de Unie en hiervoor oplossingen aandragen. Beide rapporten komen tot ongeveer dezelfde conclusie en bevatten soortgelijke oplossingen: de zaken moeten grootser en meer op Europees niveau worden aangepakt. Dat loopt dan van telecom-industriebeleid, tot defensie en energie. Beide rapporten zijn warme pleitbezorgers voor verdere (markt)integratie als deel van de oplossing. Een ander belangrijk ingrediënt van beide rapporten: ‘throw money at the problem’. Er moet dus flink meer geld worden vrijgemaakt, en dan bedoel ik ook echt flink meer. Draghi becijfert de benodigde extra investeringen op 750-800 miljard euro ¹. Ook al is aan een klein deel daarvan staatssteun, dan nog staat als een paal boven water, ook voor Draghi en Letta, dat het mededingingsverstorende potentieel hiervan zeer groot is.

Letta zoekt het daarom in het deels overhevelen van staatssteun naar Uniesteun. Letta kan, zoals hij het schrijft, ‘envision a State aid contribution mechanism, requiring Member States to allocate a portion of their national funding to financing pan-European initiatives and investments’.² Staatssteun, kortom, zou deels Uniesteun worden. Helaas blijft dit – spannende – onderdeel van zijn plannen onuitgewerkt. Letta ziet wel een analogie met de IPCEI-methode voor Important Projects of the Common European Interest; de grootschalige pan-Europese projecten waarbij de staatssteun kan worden goedgekeurd op grond van artikel 107(3)(b) VWEU. Dit zou de eerste stap zijn richting een meer Europese vormgeving van het industriebeleid waarbij de Commissie duidelijker randvoorwaarden stelt aan de staatssteun. Daar trekt hij een vergelijking met de Biden’s Inflation Reduction Act en de daarin vervatte local content-rules en sociale voorwaarden.³ Lichtende voorbeelden zijn DARPA en ARPA-E; de grootschalige Amerikaanse ontwikkelingsprojecten voor militaire- en energie-gerelateerde technologie. 

Eén en ander roept wel de vraag op naar de realiteitszin van dit alles. Het ombuigen van staatssteun naar Uniesteun zal direct ingrijpen op de nationale begrotingssoevereiniteit en het is zeer twijfelachtig of de lidstaten enig enthousiasme zullen opbrengen voor het overhevelen van een deel van hun nationale begroting naar de Unie. Met het overheersend nationalistische politieke klimaat in de lidstaten staat de wind bepaald niet gunstig voor dit initiatief. Dat is anders waar het gaat om de randvoorwaarden die de Commissie kan vaststellen voor het goedkeuren van staatssteun. De beleidsvorming inzake artikel 107(3) VWEU is immers het vrijwel exclusieve domein van de Commissie. De Commissie, als exponent van het algemeen belang van de Unie, kan hiermee dus het nationale staatssteunbeleid vormgeven, ook als de lidstaten minder enthousiast zijn.

In vergelijking met Letta is het rapport van Draghi concreter en meer gestoeld op gegevens, factoids⁴ en cijfers, hetgeen wellicht een weerspiegeling is van ’s mans vorming als econoom.  Draghi voorziet ook veel staatssteun en een flinke aanpassing van het kader om staatssteun meer, sneller en eenvoudiger te kunnen toestaan, met name in verband met duurzame energie en de decarbonisatie van de energie-intensieve industrie. In dit verband voorziet hij het competitief verdelen van staatssteun en Carbon Contracts for Difference.⁵ Draghi vergelijkt de IRA rechtstreeks met het Uniekader voor staatssteun in een poging het beste van beide werelden te verenigen in het nieuwe beleid van de Unie, dat vooral minder complex en sneller toepasbaar moet worden.⁶ Ook hier Draghi voorziet de graduele overdracht van staatssteun naar het Unieniveau, onder meer door het Temporary Crisis and Transition Framework (TCTF) langer toepasselijk te verklaren.⁷ Draghi rept van staatssteun voor de scheepvaartsector, tal van andere sectoren en de energie-intensieve industrieën, maar ook zijn voorstellen concentreren zich op het IPCEI-instrument om Europees industriebeleid mogelijk te maken.⁸ Ook hier voorziet hij een gedeeltelijke overdracht van nationale middelen naar het niveau van de Unie en formuleert hij verder voorwaarden inzake de interoperabiliteit en standaardisering voor de goedkeuring van staatssteun.⁹

De slotsom is duidelijk: er moet veel meer staatssteun komen en deze moet meer op het niveau van de Unie worden gecoördineerd om te leiden tot een daadwerkelijk Europees groen industriebeleid.

De Boedapest- verklaring van de Europese Raad

Ik heb al eerder aangegeven dat van de lidstaten weinig enthousiasme te verwachten is als het aankomt op de verdere Europeanisering, en dat is precies wat we aantreffen in de zogeheten Boedapest Verklaring waarin de Europese Raad reageert op beide rapporten.¹⁰ Dit document kunt u met een gerust hart negeren omdat het overloopt van nietszeggendheid.

De Competitiveness Compass en Clean Industrial Deal van de Commissie

De Commissie, daarentegen, ziet en neemt haar leiderschapsrol in deze. Waar het Competitiveness Compass nog wat abstract en weinig concreet is, bevat de Clean Industrial Deal een overdaad aan concrete maatregelen en toezeggingen. Zo zegt de Commissie toe haar beleid inzake staatssteun voor energie voor juni 2025 (dus binnen drie maanden) te herzien en te vereenvoudigen teneinde hernieuwbare energie te versnellen en industriële vergroening mogelijk te maken.¹¹ Interessant in dit verband is dat de Commissie toezegt staatssteun technologie-neutraal te benaderen, daarbij staatssteun voor nucleaire technologie in het bijzonder noemt en daarna meteen aankondigt ook duidelijkheid te gaan verschaffen over hoe de lidstaten contracts for difference en Power Purchasing Agreements (PPAs) kunnen vaststellen. Er is de Commissie duidelijk aan gelegen om een gunstig investeringsklimaat voor kernenergie te creëren. Ook geeft de Commissie aan de lidstaten terzijde te staan wanneer zij staatssteun overwegen om extreme prijsstijgingen vanwege fluctuaties op de gasmarkt tegen te gaan.

Voor projecten met een goedkeuring op grond van de STEP-Verordening inzake strategische technologieën voor Europa¹² voorziet de Commissie eveneens een versnelde goedkeuring van staatssteun.¹³

Het vlaggenschip – in ieder geval voor staatssteun afficionados – is het Clean Industrial Deal State Aid Framework. Dit raamwerk zou moeten leiden tot het aantrekken van extra privaat geld (dus crowding in in plaats van crowding out) door een vereenvoudiging van het staatssteunkader, waardoor staatssteun sneller goedgekeurd kan worden.¹⁴ Dit raamwerk zou pasklare oplossingen moeten gaan bieden, waarmee de lidstaten binnen deze keurslijven snel kunnen overgaan tot subsidiering.

Ook voorziet de Commissie een vereenvoudiging van de Algemene Groepsvrijstellingsverordening en de Bekendmaking inzake garanties en een versnelling van de goedkeuring van IPCEIs.

Steun voor een groen industriebeleid

Het is duidelijk dat de geldkraan open kan als het gaat om de vergroening van de Europese industrie. Of de geldkraan ook daadwerkelijk open gaat, is de vraag. Zoals het nu lijkt, hangt alles nog af van de lidstaten. Zij moeten bereid zijn tot het verlenen van staatssteun. De Commissie is bereid ze daarin ver tegemoet te treden door middel van een vereenvoudigd raamwerk dat uitzicht biedt op snelle besluitvorming en meer flexibele inzet van staatssteun. Voor staatssteunjuristen zal er de komende tijd veel werk aan de winkel zijn. Dat zal niet alleen bestaan uit het bestuderen van een nieuw staatssteunkader, maar ongetwijfeld ook uit het adviseren van overheden en ondernemingen die hiervan willen profiteren. Het zal aan de Commissie zijn om de onverstoorde concurrentie op de interne markt te beschermen tegen al te veel of slecht vormgegeven staatssteun, want dat is waar de vergelijking met de IRA mank gaat: de lidstaten houden altijd de prikkel om ‘hun’ geld uit te geven in het belang van de eigen lidstaat, en niet in het belang van een Europees industriebeleid, groen of niet. In dit opzicht spreekt het boekdelen dat de Commissie alleen met de nodige omzichtigheid en het uitdrukkelijk erkennen van de soevereiniteit van de lidstaten ten aanzien van hun energiebronnen, kan spreken over de vormgeving van haar beleid ten aanzien van steun voor energieproductie.

BRONNEN

1. Draghi, part A, p. 63. ↩︎
2. Letta, p. 11, 26, 27 en 40. ↩︎
3. Letta, p. 40. ↩︎
4. Een factoid is een onjuist feit dat zo vaak wordt herhaald dat het als waar wordt ervaren. Een bekend factoid is de zichtbaarheid van de Chinese Grote Muur vanuit de ruimte. Draghi’s rapport bevat bijvoorbeeld een getal inzake de onnodige regelgeving (red tape) dat hij ontleent aan de EIB Investment Survey 2023. De daar genoemde percentages worden echter tamelijk misleidend weergegeven in het rapport van Draghi, EIB, EIB Investment Survey 2023, beschikbaar van: https://www.eib.org/en/publications/20230285-econ-eibis-2023-eu, p. 32. ↩︎
5. Draghi, part B, p. 110. ↩︎
6. Draghi, part B, p. 124. ↩︎
7. Draghi, part B, p. 135. ↩︎
8. Draghi, part B, p. 301. ↩︎
9. Draghi, part B, p. 302. ↩︎
10. Beschikbaar van: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2024/11/08/the-budapest-declaration/ ↩︎
11. Commissie, Clean Industrial Deal, beschikbaar van: https://commission.europa.eu/topics/eu-competitiveness/clean-industrial-deal_en, p. 3,4. ↩︎
12. Verordening (EU) 2024/795 van het Europees Parlement en de Raad tot oprichting van het platform voor strategische technologieën voor Europa (“STEP”). ↩︎
13. Clean Industrial Deal, p. 10. ↩︎
14. Clean Industrial Deal, p. 12. ↩︎